Om styrket kontrol med udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har ved mail af 3. oktober 2016 (sagsnr. 2016-9127) anmodet Dommerforeningen om eventuelle bemærkninger til høring over udkast til lov om ændring af udlændingeloven, lov om fuldbyrdelse af straf m.v. og straffeloven (Styrket kontrol med udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste, herunder indførelse af undreretningspligt, skærpet straf, afsoning i fodlænke og særlig adgang til varetægtsfængsling)
Lovforslaget, der er meget omfattende, har været til behandling i Dommerforeningens bestyrelse. Foreningen har koncentreret sine bemærkninger til nedenstående få punkter.
Strafferammen i udlændingelovens § 60 for overtrædelse af opholds- og meldepligten for udlændinge på tålt ophold og kriminelle udviste foreslås hævet til 1 år og 6 måneder, og stafniveauet for overtrædelse af reglerne om opholds- og meldepligt foreslås skærpet markant. Fremover foreslås straffen som udgangspunkt samtidig at blive fastsat efter et skematisk fastlagt strafniveau, hvor antallet af overtrædelser vil være afgørende for den konkret udmålte straf.
Dommerforeningen har ingen bemærkninger til, at lovgiver ønsker en markant skærpelse af strafniveauet.
Sædvanligvis fastlægges strafferammen og normalstraffen af regering og Folketing, og herefter overlades det til domstolene at fastsætte straffen i det enkelte tilfælde ud fra en konkret vurdering af samtlige omstændigheder i sagen. Ved som i forslaget at tilkendegive at straffen som udgangspunkt vil blive fastsat efter skema, der er vedlagt lovforslaget, har man fravalgt denne ordning. Bemærkningen i forarbejderne om, at fastsættelse af straffen i øvrigt fortsat vil bero på domstolenes konkrete vurdering, overlader på denne baggrund ikke meget skøn til domstolene.
Straffeskemaet, som er vedlagt lovforslaget som bilag 1, er samtidig usædvanligt detaljeret. Skemaet anviser straffen for overtrædelse i 1.-5. gangstilfælde inden for 7 forskellige kategorier opdelt efter antallet af overtrædelser svarende til 35 på forhånd fastlagte strafpositioner. Med et så detaljeret skema vil man i praksis næppe i tilstrækkeligt omfang kunne tage højde for skærpende og formildende omstændigheder i den enkelte sag. Hertil kommer, at strafpositionerne i skemaet afviger i betydelig grad fra de strafpositioner, der sædvanligvis benyttes af domstolene ved udmåling af straf i gentagelsestilfælde, hvor flere ens lovovertrædelser er til (samtidig) pådømmelse. I sager af tilsvarende karakter vil straffen sædvanligvis stige fra 7 til 10 dage fra et første til et andet gangs tilfælde og fra 20 til 30 dage i et tredjegangs tilfælde og fremdeles, og der arbejdes i praksis med særlige strafpositioner, når flere tilfælde er til pådømmelse samtidig. I det foreslåede skema er der umiddelbart ingen indbyrdes sammenhæng mellem straffene i de forskellige antal tilfælde, og da man samtidig har valgt ikke at følge de sædvanlige straffepositioner, er springet i straffen mellem antallet af overtrædelser flere steder meget stort og andre steder ikke indbyrdes sammenhængende.
Efter skemaet skal der gives advarsel ved 1-6 overtrædelser til samtidig påkendelse både i 1. og 2. gangs tilfælde. Bortset fra at straffen som nævnt ovenfor ved et andet gangs tilfælde sædvanligvis starter på et trin højere niveau end ved et 1. gangs tilfælde, skal opmærksomheden henledes på retsplejelovens § 900, stk. 1, nr. 2 og 3, hvorefter en sag (kun) kan afgøres med en advarsel, hvis sagen egner sig hertil på grund af lovovertrædelsens karakter, herunder navnlig fordi der er tale om et førstegangstilfælde af en ringe forseelse, og hvis den tiltalte ikke protesterer. Advarsel kan således ikke tildeles en tiltalt mod dennes protest.
Ønskes straffen fastsat skematisk, foreslår Dommerforeningen, at skemaet underkastes en egentlig lovteknisk gennemgang.
Ifølge udkastet til lovforslaget indføres der i den foreslåede § 35 a i udlændingeloven adgang til varetægtsfængsling, når der er begrundet mistanke om, at udlændingen gentagne gange har overtrådt opholds-, melde- og underretningspligten. Ifølge forslagets pkt. 6.3. forudsættes det, at den pågældende udlænding i væsentligt omfang skal have misligholdt sine forpligtelser. Der angives i tilknytning hertil en række detaljerede anvisninger på, hvornår der kan foreligge gentagne overtrædelser. Det tilføjes i forslaget, at det imidlertid altid vil bero på en konkret vurdering.
Dommerforeningen bemærker, at så detaljerede bemærkninger kan føre til mulige utilsigtede resultater. Til eksempel opstilles der i bemærkningerne meget konkrete parametre for, hvornår der foreligger gentagelse i 1. gangstilfælde og i 2. gangstilfælde i perioder på henholdsvis 4 og 2 måneder. Der er med de angivne anvisninger lagt op til, at begrundet mistanke om mindst 150 overtrædelser inden for en periode på 3 måneder i et 1. gangstilfælde – svarende til mere end én overtrædelse om dagen - som udgangspunkt ikke kan begrunde varetægtsfængsling, hvorimod et tilsvarende antal overtrædelser indenfor 4 måneder kan. Spørgsmålet er, om dette er tilsigtet med lovforslaget.
Domstolene har stor erfaring med at vurdere spørgsmål om væsentlig misligholdelse i form af gentagen overtrædelse af en forpligtelse, og Dommerforeningen skal foreslå, at der overlades til domstolene – indenfor nogle af lovgiver mere løst skitserede rammer – at tage stilling til, om der er grundlag for varetægtsfængsling i det enkelte tilfælde.
Dommerforeningen har med sine bemærkninger til lovforslaget ikke taget højde for, om forslaget i øvrigt er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
Med venlig hilsen
Mikael Sjöberg